愛新覺羅·弘曆(清高宗，1711年9月25日-1799年2月7日)，出生於北京雍親王府(今雍和宮)，雍正帝第四子，清朝第六位皇帝，年號“乾隆”，是中國歷史上實際執掌國家最高權力時間最長和最長壽的皇帝。
乾隆七年(公元1742年)，乾隆皇帝在殿試中增加了一道題目，他希望考生們論證一下，先帝雍正發起的“火耗歸公”是不是個好政策。他引經據典，認爲輕徭薄賦是統治所必須，清朝幾無力役之爭，輕徭已經實現，但火耗歸公政策會不會帶來重負，進而有損聖德呢?
乾隆
在殿試開場白中，他就告訴學子們要坦誠相告，不用擔心因言獲罪。隨後，他又發上諭指示鄂爾泰和張廷玉要格外注意答卷中關於火耗的部分，凡有價值的意見都要馬上送呈御覽。再之後，他又單獨命令九卿、翰林和各省督撫，要求他們也深入分析雍正皇帝的改革。
這時候的乾隆非常猶豫。他知道父親的這項改革於國有利，至少確實可以讓國庫充盈，好像還可以遏制腐敗，他有點想繼續推進改革;但他和父親不同，他不願意向輿論開戰，不想留下殘暴的形象，對改革的非議又太多，他擔心繼續改革會讓自己滑落到民意的極端裏。
但這次殿試顯然是一次失敗的嘗試。沒有任何一份答卷深入思考和詳細論證了這個政策的成敗得失，很多東拉西扯拼湊出的答案甚至和“火耗”全然無關，即便有建議，也是“萬難見諸實行”。乾隆沒有說這些答案鼠目寸光和愚蠢不堪，但他心裏應該確實是這樣想的。
弊政叢生
時光倒退二十年，雍正朝正以一場不大著名的案件開始。
雍正元年，因爲當年超出預期的海潮、前一年的晚稻絕收和再前一年的嚴重乾旱，在任9年的寧波鄞縣知縣何鉽不得不連續挪用藩庫錢糧賑濟災民，偏偏光景不好，災民們沒辦法償還欠錢。結果，何知縣在三年內三度遭到彈劾，最後不得不變賣了全部個人財產，才繳納了總計兩千多兩稅銀，換來個活命。
新皇帝的雷霆手段遠近聞名，但更深層次的原因是，胤禛對這個龐大帝國的感覺和父皇康熙完全不同。
國庫裏確實有800萬兩存銀，這比康熙繼位時的情況已經好了不知道多少。但理論上的存銀數量幾乎應該是這個數字的兩倍。存銀很少也不是因爲戰爭和饑荒，康熙朝的最後階段非常平穩，曾耗費全國稅銀三分之一以上的三藩早就被平定，全國沒什麼天災人禍需要應對。
最主要的原因是管理不善，因爲除戶部管理的國庫，其他部院甚至地方藩庫都有數不清的虧空，看看幾個大省的財政數據就一目瞭然——山東虧空60萬兩白銀，山西也差不多，江西有12萬兩虧空找不到責任人——腐敗盤根錯節又歷史久遠，誰是有罪之人已很難判定。
這和財政制度有關。清朝最主要的稅收——地丁錢糧和直接稅都由縣級官員徵收，但稅收在起運(解送中央)和存留(地方保留)間的劃分並不清晰，各省名義上能得到直接稅的21%。但由於存留還要滿足軍費和驛傳體系的需要，真正能用到地方項目上的開支其實很少。
到康熙末年，江西純“地方開支”只佔到全省地丁錢糧收入的6.8%，但還是比山西省的4.8%高不少，最少的是蘇州府所屬的嘉定縣，只有3%的地丁錢糧收入能用於地方事務。這點錢還總被徵調：平定三藩期間，地方經費幾乎全被中央徵調，甚至連俸銀都沒法發放。康熙58年到59年，山東受災，賑濟災民用掉的117000石糧食最後也全是用官員俸銀補上的。
康熙晚年奉行的仁政埋下了太多隱患。人丁稅標準在康熙朝最後十年一直沒變，這造成了人口的迅速增加，官員的責任更重，能動用的資源卻沒多少增加;另一方面，民間偷稅漏稅抗稅的手段層出不窮，清初建立的奏銷制度也已經走樣，只要稍微行賄一下戶部官員，奏銷過程中所有環節的錯誤——遲交清冊、數目不符等都能瞞混過關，被發現後也能從輕處理。
可地方官員們更需要錢。和田文鏡、李衛同爲雍正心腹的清官鄂爾泰，每年僅生活支出就要6000兩白銀，但作爲從一品大員的他年俸不過白銀180兩;許多京官到地方赴任時都要靠年利率超過20%的高利貸解決路費;官員還要僱傭少則幾個、多則幾十個的幕僚，一個幕僚每年也要幾百兩白銀;每個縣還要僱傭幾百個書吏，書吏封閉工作期間產生的費用也由官府負責;官員還負責維修皇上賞賜的夫子廟、牌坊、匾額和重大水利工程，件件要用錢。
所以，盤剝老百姓的本事到清朝就登上巔峯了。例如，農業經濟時代，地方的一項重要工作就是興修水利，而每次興修水利時，老百姓都要多交一點;又例如，稅銀必須熔鍊成大塊才能解送京師，這中間必然產生損耗——“火耗”，於是老百姓還要多加點銀子;再例如，地方官在徵稅點會用更重的秤砣，或者允許老百姓用更多銅錢來抵銀子以賺取差價，或者把每個人的納稅標準提高一點——這叫“飛灑”;他們還會對新墾土地立即徵稅，而國家規定新墾土地6到10年內可以免稅;除此之外，車船過境和牲畜過關都要繳納不少費用，廣東省甚至對從澳門到內地的每個人還都會徵收18塊墨西哥銀元，然後在返程時再收2銀元。
越高級官員的日子越好過，因爲他們有陋規——基層提交的禮金。雍正二年，兩廣總督楊琳承認收受禮金47110兩，廣西巡撫高其倬承認收受禮金12400兩。雲南更嚴重，這裏有9處鹽井，每年鹽課收入有168145兩，總督每年從鹽商得到孝敬銀子有17000兩，巡撫有7000兩，但總督和巡撫還是密令加大食鹽生產並出售私鹽，這嚴重衝擊了中央政府的收入。
雍正因此意識到，弊政必須修改，陋規必須革除，他的核心思想就是“火耗歸公”。
火耗歸公
魚鱗冊
火耗歸公，就是取消所有非法加派，改爲以法定形式增收一定比例的正項錢糧，用於解決地方財政問題。
這不是雍正皇帝的首創。康熙晚年，陝甘總督年羹堯發現，轄區內的非法加派已經佔到正項錢糧的40%多，這意味着老百姓每交十兩稅銀，就必須多交四兩以滿足各類需要。年羹饒認爲，這種情況下，火耗歸公是值得考慮的。但康熙不允許，他要求年羹堯嚴厲打擊非法加派。不過，康熙沒給出替代措施，反而默許了一定程度的違法，“如州縣官只取一分火耗，此外不取，便稱好官”。
雍正不這樣。他承認京官大多不瞭解基層的狀況，朝廷的財政制度又太僵硬，沒給基層官員留下靈活處理大量突發事件的空間，這給了基層官員搜刮民財和貪污瀆職的機會。
幾個方案同時開展。湖廣總督楊宗仁允許州縣官徵收10%的火耗，其中兩成作爲省裏開支，一成解送戶部，七成留存州縣;巡撫諾岷將山西火耗定爲20%，其中六成用於官員開支和全省經費，四成用於彌補往年虧空;巡撫石文焯將河南火耗定位13%，全省40萬兩火耗銀除去向每位官員提供個人開銷和備支款，還有15萬到26萬兩用於省級開支和彌補虧空。
率先被注意到的是楊宗仁的方案，這個方案的缺點成爲田文鏡和石文焯改進河南方案的基礎。楊宗仁的方案有幾個巨大的缺陷：首先，官員不是基於需要、而是基於轄區內賦稅的金額獲得養廉銀，這導致同樣職位官員的養廉銀有時竟差十倍以上;其次，高層官員的養廉銀繼續依賴基層的小額捐獻，以往盛行的敲詐勒索並未禁絕;最後，包括總督、巡撫、道員和學政在內的省級官員完全沒有養廉銀，但這些人其實有非常繁重的公務和開支需要處理。
河南的方案完全糾正了這些缺點。石文焯和田文鏡要求所有火耗銀都要解送省裏的藩庫，州縣官由於不再持有本地的地丁錢糧，他們也就不再有動力額外徵稅，基層腐敗得以遏制;之後，河南按照官員職位分發養廉銀，巡撫可得3萬兩，布政使可得24000兩，如此等等。
和年羹堯最初提出的方案相比，石文焯等人的方案不但將火耗作爲彌補虧空的手段，還將其視爲地方官員生活和支撐行政支出的長久來源。廉潔是諸多因素共同的產物，而不是身居高位的人道德自律的結果，禁止節禮和揀選有操守的官員無助於樹立廉潔的官場風氣。
雍正對這套方案因此大加讚賞，他的惟一批評居然是，擔心養廉銀不足以支撐基層官員的開支，因此建議石文焯和田文鏡適當考慮增加基層官員的養廉銀數量。
改革取得了驚人的效果。在河南，火耗盈餘超過60萬兩，田文鏡用這筆錢翻修倉庫、城牆、寺廟和其他公共建築，全省基建面貌煥然一新，基層官員也歷史性地擁有了養廉銀。到雍正晚年，山西、陝西和直隸都獲得了大量火耗盈餘，連很多很窮的邊疆省份——例如四川、雲南、廣西、貴州也通過礦產和貿易滿足了地方財政的需要。商人的負擔也有相當的降低，湖北的鹽規就從之前的每年16萬兩銳減至3000兩，直隸和山東也有不同程度的減少。
雍正對改革進程的把握大多源自直覺而非公開討論建立的共識。他從來不相信官員能普遍具有廉潔意識，也不相信官員真能管理好複雜的地方財政。所以，他知道火耗歸公改革成敗的關鍵有兩點：人均收入必須不斷提高，否則財政遲早崩潰，所以他在任內大力推行墾荒;火耗和正項錢糧也絕不相同，各省火耗標準要因地制宜，不必整齊劃一，火耗也必須留存當地並獨立管理，雍正認爲地方政府必須有這樣的財權才能解決不時之需，避免系統崩潰。
這樣宏大的改革當然會遇到困難。這些困難通常和小戶無關，後者不會逃稅，也沒能力侵吞稅款。不過，豪門經常利用小戶的名義謀取利益。例如，紳宦之家經常只繳火耗，而將正項錢糧擱置起來，同時利用已經去世的人大量僞造虛假的戶名，然後將田地分散到這幾百戶裏，這樣欠繳的稅款就會變成“民欠”，而民欠由於關乎皇上愛民之聲是可以不追究的。
改革之初，官員就預測，定義爲民欠的應收賦稅中大約有八成以上都是基層腐敗的結果。當時作爲徵收地丁錢糧基礎的賬冊——魚鱗冊，一共兩套，一套位於布政使司衙門，一套位於州縣府庫。但在江南——中國大戶雲集的地區，魚鱗冊經常被燒掉、藏匿或篡改的面目全非，沒有大戶推動布政使和州縣衙門的工作人員彼此竄通，事情絕不可能惡化到這個地步。
雍正十三年，福建布政使張廷枚發現前任賬上有87000兩的差錯，於是奏請對火耗收入展開徹查並對所有火耗實行奏銷。雍正馬上同意開展徹查，但對同一份奏章中的第二個請求則明確回絕，他認爲那樣做的效率太低，會極大破壞地方的財政自給，有損地方財政的健康。
這原本是一個進一步完善火耗歸公制度的機會。但遺憾的是，雍正沒能等到這一天。不久後，他離奇地離開了人世，火耗歸公多舛的命運至此開始。
新政敗退
還在服喪期，乾隆就開始收到針對火耗歸公政策的奏摺。道理上，他當然知道父親的改革對打擊腐敗極爲重要，地方政府也確實需要資金，廢除火耗歸公因此斷不可行。但他的政治偶像是康熙，他對火耗的正義性始終存有疑慮，因此繼位後馬上取消了對火耗收入的徹查。
和康熙一樣，乾隆不想通過制度建設解決朝政中存在的問題，而是寄厚望於官員的操守。乾隆五年，他在上諭中先是像歷代皇帝一樣感嘆官員缺乏廉潔精神，隨後話鋒一轉，將火耗和其他中央政府獨有賦稅放在一起進行討論，並表示將對火耗的使用嚴加管理，他的理論是火耗合法化必將產生新的加派，這將增加老百姓的負擔，儘管這種苗頭在當時並未出現。
事實證明，乾隆沒有領會到雍正改革思想的精髓，加強監管杜絕腐敗的想法更像一廂情願。從乾隆5年到乾隆15年，戶部編訂了一份極爲詳細的火耗章程，官員要用火耗必須上報，未得到戶部同意就使用火耗將遭到彈劾，甚至連密雲河裏水手的工資都不能例外。但關鍵在於，大權在握的戶部根本不瞭解基層狀況，錯誤的指令嚴重干擾了地方財政系統的運行。
按規定，廣東負責爲中央購買白蠟，但戶部制定的價格只有3錢，比市價少6錢5分3釐，差價在雍正年間是由火耗彌補，現在火耗使用權不在地方了。廣東巡撫鶴年只能上報戶部請求撥款，戶部予以否決，理由是差價是部價兩倍之多，必然不實，巡撫必須降低報價。
又例如，乾隆喜歡南巡，每次南巡花費都在50萬兩白銀以上，其中只有3成來自正項錢糧，剩餘需要本也可以通過火耗取得。但由於火耗使用權不在地方，這些錢只能靠商人捐款和地方罰金來取得。但突然間增加這麼多罰金，意味着地方官已經開始撬動財政的牆角。
更重要的是受災。乾隆繼位之初就豁免了直隸、安徽和江蘇大部分正項錢糧，加在正項錢糧上的火耗也一併廢除，三省因此面臨着嚴重的財政危機。直隸布政使隨後上書，請求將河南40萬兩火耗盈餘中的10萬兩撥付出來，乾隆欣然應允，畢竟“普天之下，莫非王土”。
破壞規則的做法很快變成慣例。乾隆16年，山東、山西和河南的火耗盈餘再次被送往直隸用來修建城牆;第二年，湖北和安徽省庫實現盈餘，兩省巡撫馬上被要求計算能拿出多少錢支援兄弟省份，15萬兩白銀隨後離開湖北;再之後，挪用火耗甚至不需要災情作爲理由，山東、山西和河南被要求每年拿6000兩火耗幫助貴州、湖南和甘肅等火耗不足的地區。
更重要的是，乾隆沒能繼續促進經濟的發展，而這是財政改革能夠成功的基礎。他放任人口增加，因爲這被視爲盛世的最佳例證;他也沒有真正治理土地集中，因爲大地主是清朝的統治根基;他自己還是奢靡之風的領導者，越來越多的老百姓選擇在收割時賣掉糧食購買奢侈品，然後需要時重新購買糧食，這讓中國在18世紀經歷了銀本位制下難見的通貨膨脹。
乾隆10年，每鬥米價格約90多文，漲到120文就會讓人震驚;但到乾隆末年，即便豐產時，米價也從未低於270文，乾隆56年旱災期間，米價甚至突破了560文。地價也是如此：順治時，每畝地價從未超過3兩;康熙時，每畝地價升至4兩多;雍正大力推動墾荒，地價又降至不到3兩;但到乾隆後期，地價已經超過每畝50兩，老百姓再也買不起田了。
新增人口還在推動基層架構的變化，物價上漲進一步推動了官僚體系運轉成本的上升，但嚴格的火耗控制已經無力對此做出迴應。湖南新設永順府，每年4000兩養廉銀幾乎全無着落，到乾隆20年就已經累積了4萬兩白銀的虧空。幾乎所有省份的火耗盈餘都在減少，江蘇和湖北在乾隆20年開始20年中減少了超過20萬兩火耗盈餘，財政大廈開始崩塌。
到嘉慶年間，頹勢更加不可避免，雍正耗盡一生才消滅的陋規死灰復燃並很快蔚然成風。在安徽的虧空超過白銀兩百萬兩，且連動用養廉銀都無法彌補之後，嘉慶終於承認合理的財政管理已經死亡，提升官員操守的努力已付諸東流，沒有任何官員是沒有污點的，這位皇帝只是含糊地表示，官員不能肆意盤剝百姓，然後將歷史重啓一輪，他建議“陋規應該合法化”。
