唐代宗做了十多年皇帝，雖然也用過像郭子儀、李泌等一些正直的大臣，平定了安史之亂。但是唐朝的國力大不如前了，國家越來越衰弱。他死後由長子李適做他的繼承人，這就是唐德宗。
唐德宗即位的時候才三十多歲，是個比較有作爲的青年。他看到國家的不景氣情況，決心改革一番，可是他周圍的人，都是前朝的老臣。德宗想，要改革現狀，一定得找個得力的助手。
有一次，德宗和大臣們商議選拔宰相。有位叫崔祐甫的大臣向德宗推薦說，楊炎是個有才幹的人。德宗在東宮做太子的時候也曾聽說過楊炎的名聲，對楊炎已經有了一個好印象。現在正好有人推薦他，就下了一道詔書，拜他爲宰相。楊炎上任不久，就在經濟方面進行了重大改革。
楊炎是唐朝著名的經濟學家和政治家，鳳翔天興(今陝西鳳翔)人。他年輕的時候，文章寫得十分出色，在汧州、隴州一帶很有名氣。剛入仕途，就被任命爲河西節度掌書記。後來，又被提拔爲禮部郎中、中書舍人。專門負責爲皇帝起草詔書。當時，另一位中書舍人常袞擅長起草授官詔令，而楊炎善於起草恩詔。由於他們兩人起草的詔書文字優美，被許多讀書人合稱爲“常楊”。
楊炎一到上任，唐德宗就叫他單獨進宮談話。德宗一見面就問他說：“你看要治理國家，該從哪兒着手?”楊炎從容不迫地回答說：“先從改革舊制度，建立新制度開始。”
原來在安史之亂以前，地方上進貢的稅賦都儲存在“左藏”(國庫之一)，由官員每季度彙報一次收支情況，再由比部(掌核簿籍)官員定期進行覈實。
安史之亂爆發後，唐肅宗爲了彌補國庫空虛，就派第五琦出任度支使、鹽鐵使。當時，京城裏居住的大官很多，他們經常以各種藉口到國庫來索要錢財，第五琦怕得罪他們不敢拒絕，可又擔心國庫被掏空了。於是，他就上奏朝廷，請求朝廷將左藏儲存的錢財全部搬到皇宮內的倉庫，由太監來掌管。
唐肅宗也覺得把庫房擱在自己身邊兒，用起來挺方便，便同意了。從此以後，朝廷的國庫就成了皇帝的私庫，被太監們牢牢把持着。戶部的官員也不知道到底用了多少?還剩多少?這種情況到楊炎當宰相時已經沿續二十多年了。
楊炎任宰相後，決心革除積弊，就向德宗彙報說：“財稅是國家的根本，好比是人的咽喉，非常重要。以前的辦法是由太監管理倉庫，國庫裏到底有多少錢，連宰相都不清楚，這怎麼能夠管好國家呢?懇請陛下恢復以前的制度，還是由左藏來管理。”德宗接受了他的建議，下詔同意了。楊炎的這項建議革除了唐朝的一個大弊政，天下的老百姓都很稱讚他。
楊炎的改革初戰告捷，唐德宗很高興。這時，楊炎又經過唐德宗批准，趁熱打鐵，任用了一批年輕的官員，把改革的大權抓了來。這樣一來，他就放開手腳開始改革朝廷的稅收制度了。
唐朝初年，國家收稅仍然實行的是南北朝時期制定的租庸調製度，國家給每個成年的老百姓頒發土地，老百姓則每年給國家交一定數量的稅負。
可安史之亂後，全國大亂，許多農民都在戰爭中死去了。國家對戶口削減、土地買賣和財產變化的情況，已經很久沒有調查，也未重新登記造冊。但徵稅時，官府也不管實際情況，只憑原有的戶籍賬冊向老百姓收稅。而且官吏在收稅的時候，也沒有固定的標準，隨意巧立名目增加賦稅，藉機對百姓進行侵奪，害得百姓幾乎每個月都要納稅。許多百姓因不堪忍受便逃離了家鄉，躲到外地去了，能留在家鄉種地的人少得可憐。
爲了革除稅收的弊病，增加國家的財政收入，並解決軍餉的開支，公元780年，楊炎向唐德宗建議實行“兩稅法”。
兩稅法的主要內容是：
1.廢除租、庸、調及一切雜役、雜稅。
2.不再分本地人和外地人，只要在當地有資產、土地，就算作當地人。一律登記在冊要繳稅。
3.不再按人口多少徵稅，改爲按家產和土地多少徵稅，有錢人和大地主多交一些，窮人則少交一些。
4.每年只在夏秋兩季收稅，夏稅不得超過六月，秋稅不得超過十一月。其他時間，不得隨意收稅。
5.沒有固定住處的商人，由經商所在地的州縣依照其收入的一定比例徵稅。
德宗採納了楊炎的建議，可是掌管賦稅的官吏反對推行。他們認爲租庸調製實行了四百餘年，舊制不可輕改。德宗堅定不移，這才使兩稅法得到了有效地貫徹實施。
兩稅法把過去名目繁多的雜稅統一爲戶稅和地稅兩種，並規定除此之外的收稅，都是非法的。這樣既簡化了徵稅名目，又可使農民的負擔相對穩定，保證了國家的財政收入。同時，還從制度上杜絕了官吏亂攤派、亂加稅的可能，讓老百姓的負擔有所減輕。而且，兩稅法還規定了貴族、官員、僧人、商人都要交稅，這就擴大了稅源，讓老百姓鬆了一口氣。
楊炎大膽實施的兩稅法對鞏固唐王朝的統治、增加國家收入，起了積極的作用。可是，也觸犯了許多太監、地主、貴族和僧人的利益，遭到許多朝臣的反對。這些人便常常在唐德宗面前說楊炎的壞話，時間一長，唐德宗漸漸地也對楊炎失去了信任。不久，就罷免了楊炎宰相的職務，給了他一個左僕射的閒職。
有一次，楊炎爲修建家廟，錢不夠用，就委託一位老部下幫他在洛陽的舊房子給賣掉。這位老部下圖省事兒，就直接讓公家出錢買過來作官署用。這樣一來，就有人誣告楊炎佔了公家的便宜。
當時的宰相盧杞本就是楊炎的死對頭，於是，他就讓大理寺的官員田晉負責審理。田晉心裏也知道楊炎挺冤枉，但又不敢得罪盧杞，便判決爲：“多付的錢，按照索賄論罪，應該免去他的官職。”
盧杞對田晉的判決很不滿，便將田晉直接貶爲衡州(今湖南衡陽)司馬(低級武官)，讓其他官吏重新改判爲絞刑。唐德宗想到楊炎對國家還是有功勞的，沒有殺他。
這時，又有許多達官貴人趁機造謠說：楊炎在曲江南邊修建的家廟有“王氣”，楊炎這樣做是存心想造反篡位。
德宗聽到後很生氣，很快就下詔把楊炎貶到崖州(今海南省東北部)去當司馬。詔書下達後，楊炎踏上了流放的路途。在途經鬼門關(今廣西玉林天門關)，他似乎已預感到前景不妙，寫詩感嘆到：“一去一萬里，千知千不還。崖州何處是，生度鬼門關。”
當楊炎就快要趕到崖州的時候，朝廷又下詔將他賜死，年僅五十五歲。
楊炎雖然遇害了，可他推行的兩稅法卻對國家的經濟起到了很大的促進作用，直到明清時期制定的“一條鞭法”和“攤丁入畝法”都還從“兩稅法”中汲取了許多寶貴的經驗。
