關於華夏歷代王朝對基層的治理，有一個著名的所謂“皇權不下縣”的概念，意思是朝廷對縣城之外的廣闊鄉村，基本採取放任自流的態度，讓當地的宗族士紳們用鄉規民約處理日常事務，只要能按時按量的完成官府的賦稅徭役之類任務、不發生什麼惡性案件，地方官們是不會下基層的。應該說這種狀態用來形容明清這樣王朝衰微的時代，確實有些道理，但是對漢朝、唐朝這樣強勢王朝來說，就不一定正確了，相反早期王朝對包括鄉村在內的基層，都是有着極強的控制力度的。
而導致朝廷對基層控制衰減的一大主因，則是古代吏員的地位越來越低導致的。無論哪個朝代，朝廷任命的正式官員的數量都是十分有限的，哪怕是以“冗官”危害著稱的宋朝，其官員總數也不過數萬，其中還包含了很多沒有實權的恩蔭和掛名虛官。而具體到某州某縣，官員就更少了，顯然要有效治理地方需要給官員們配置衆多的助手下屬才行。這些助手一般有兩個來源：一種是官員自己徵辟的僚屬、另一種就是朝廷任命的吏員，前者並無定製，後者則有編制上的要求。
首個大一統王朝秦朝官制和法例繁瑣但嚴謹，地方吏員也是龐大精密的治理體系的一部分，他們的存在使得秦律能推行到全國的每個角落，而此時吏員和官員都是一體，只不過層級不同而已，理論上底層吏員也有上升爲朝廷大員的機會。之後的漢朝雖然官制律令都比秦朝大大簡化，但官吏之間也同樣沒有嚴謹的分界。小小的吏員也完全由可能通過舉薦、徵辟、察舉等各種方式上升爲官員，因此漢朝能通過對鄉、裏、亭等基層機構對鄉村有效掌控。
魏晉南北朝時情況略有不同，以門第定高下的“九品中正制”讓中高級官職被高門貴族壟斷，但低級官員和吏員則繼續由寒門庶族充任，對鄉村的控制力度並不低，反而因爲分裂狀態的存在而有所加強。隋唐王朝開創了科舉取士制度，打破了門閥士族壟斷官位的局面，而吏員既可以參加科舉考試、也可以依靠資歷積累升遷爲官，所以隋唐前期能有效地動員起舉國資源、大力開疆拓土。這種局面直到趙宋王朝建立之後纔有了根本改變。
宋朝是科舉出身的文臣士大夫完全掌控朝政的第一個朝代，此時基層的吏員雖然嫺熟政務，但是卻被士大夫視爲賤役、官吏之間開始變得界限分明。當然真正讓這種界限成爲不可逾越的天塹的，還是在明朝。貧苦農家出身的朱元璋憎惡基層吏員的貪腐橫暴，不僅嚴格限制其編制、而且封閉了他們上升的通道，胥吏子弟是無法通過科舉改變命運的。但這反而讓胥吏們完全控制了底層社會，數年一任的地方官們只能依靠他們來執行政令，從而大大降低了朝廷對鄉村的管控，之後的清朝更是讓這種情況更加惡化。
