1927年4月，日本政友會總頭目、陸軍大將田中義一組成新內閣，這也是第一次世界大戰後日本九屆內閣中最富於侵華精神的一屆內閣。田中上臺後，在內外政策上特別是對華政策上都作了重大調整，確定了以武力吞併東北的方針，並加緊推行其所謂的“積極政策”。但隨着美國在華勢力的急劇增長，日本越來越感到美國對其獨霸中國構成嚴重威協。在這種形勢下，田中認爲制定新的對華方針和“滿蒙政策”已成爲“刻不容緩的急務”，於是急召駐華公使芳澤謙吉和駐上海、天津、瀋陽等地總領事等回國開會，研究解決“急務”的謀略。《田中奏摺》就是在這樣的歷史背景下產生的。
1927年6月的一天，日本陸軍參謀本部鈴木貞一少佐接待了一位特殊的客人----日本外務省次官森恪。
“政界與軍部素無往來，但您在電話裏說一定要見我，到底是什麼事情呢？”鈴木首先開口說。
“政治家不同軍部真正打成一片，要解決大陸問題是很困難的。鈴木少佐是‘支那通’，所以無論如何，必須與您懇切會談。”森恪答道。
聽了森恪的話，鈴木一下子來了精神，坐直了身子問：“是不是真的要幹？”
森恪一邊點頭一邊說：“我想滿洲的治安由日本負擔，以此爲中心，把一切幹起來，就是說，要解決滿洲問題，舉凡土地問題、商租權問題、各種糾紛問題，都要從頭到尾，一切加以解決。”
鈴木略加思索後說：“解決滿洲問題這樣就行，但從形勢來看，我的想法是應該把滿洲從中國本土分割出去，成爲另一個地區，使日本的政治勢力進入這塊土地、這個地區，並使之成爲東方和平的基礎。這一點應當成爲日本應該乾的一切內治、外交、軍備以及其它所有政務的政策中心。以上這些只是我個人的一點想法，還有很多具體的細節我還需聽取河本大作和石原中佐他們的意見。”
森恪興奮地一拍桌子說：“那就這麼幹吧！請務必把這些想法寫成一個完整的方案。”
幾天後，鈴木把一份寫好的方案交到森恪手中。隨後他們又帶着這份材料同日本駐奉天總領事吉田茂會晤，進行磋商。吉田認爲這個方案過於赤裸裸了，想要使美國無可插嘴，就必須要用“糖衣”將其包裹起來。爲此他們找到了日本駐紐約總領事齋藤博，最後由齋藤執筆將其修改成一份名爲《滿蒙之積極根本政策》的方案。此後，吉田對元老、重臣進行遊說，森恪負責內閣和政界方面，齋藤對外務省和美國做因勢利導的工作，成功地將這個方案包上了一層東方會議的“糖衣”。
東方會議後，田中根據《滿蒙之積極根本政策》方案，擬就了《帝國對滿蒙之積極根本政策》，並發表會議宣言，宣稱：“中國內亂能波及滿蒙，紊亂治安。帝國因有特殊地位與權益，不論亂自何方，帝國決予以適當之處理。”此宣言一出，立即在世界範圍內引起極度震盪，各國紛紛派出情報人員到東京偵探東方會議的真實內容。一個名叫蔡智堪的日籍中國臺灣人以皇室補冊工人的身份進入日本皇室書庫，祕密抄錄了《滿蒙之積極根本政策方案》，輾轉交於張學良的外交祕書主任王家楨，作爲東北當局瞭解日本政府侵華政策意圖的參考。由於當時抄的非常潦草，錯字也很多，所以王家楨在翻譯的同時將意義不明瞭或脫字脫句的地方逐一研究，加以添補，整理成一個完整的文件，取名爲《田中奏摺》進行內部刊行。這份日本侵華的祕密方案終於被公之於衆，也讓世人徹底看清了日本侵略者的狼子野心
