繼德川吉宗之後，明和4年至天明6年(公元1767年—公元1786年)，田沼意次(公元1719年—公元1788年)、意知(公元1749年—公元1784年)父子分任老中和若年寄，執掌幕政，推進吉宗改革後期的增產興業政策。首先是繼續開墾新田事業，安永六年(公元1777年)頒佈新田開發令鼓勵江戶、大阪商人出資，排幹下總(今幹葉縣北部)印檗、手賀等湖沼，進行造田，但因洪水而末成功。開發蝦夷地(北海道)也是新田開發計劃之一，當初曾訂立過一個年產量600多萬石的龐大開墾計劃，但因當時技術水平的限制，計劃沒有實現。其次，發展經濟作物，甚至貴重藥材人蔘等的種植，經營專賣事業。獎勵開發礦山，設立銅座、鐵座、黃銅座、朱座、銀座、石灰會所等專賣機構，指定御用商人對這些礦產實行專賣。此外，還准許工商業者成立各種“株仲間”(特權行會)，由幕府徵收稱爲“運上金”或“其加金”的營業稅。行會人數有限制，新參加的必須出重價購買特權，這種特權被稱爲“株”。因爲行會間禁止競爭，更抑制行會外競爭者，所以它阻礙工商業的發展。在這種政策下，幕府勾結特權商人壟斷了三都的生產事業，獲取巨利。天明年間(公元1781年—公元1788年)僅大阪一地就發展了130多個行業的“株仲間”。
幕府的專賣事業和特權行會的政策，目的全在攝取商品貨幣經濟利益。例如，關西產的油料作物一律須運交大阪行莊處理，禁止農村榨油買賣，甚軍對農民的零星副業也要徵稅，所以農民及農村商人生活很苦。 在對外貿易方面，同過去限制輸入品不同，獎勵向中國輸出銅和海產品——海蔘、幹鮑、魚翅及海帶等，設法輸入金銀。還企圖同出現在北海道周圍的俄國人進行貿易;派人對蝦夷地(今北海道)進行調查，準備開發，但這些都因田沼被免職而沒有實現。
在物價政策方面，採取壓制各種商品價格及米價保持回升的政策。寶曆11年(公元1761年)禁止開空米票(指大名爲需要現金而開出曲空頭米票)它會使米價下降。與禁止空米票的同一天，開始實行御用金(攤派金)政策，計劃向大扳富商徵收170多萬兩御用金。幕府將這筆錢分攤借給大阪各城鎮，後者將其中三分之二購進米，剩下的三分之一借給大名。這樣可以防止米價下降，同時解決大名的財政團難，但實際上徵得御用金不到70萬兩。天明5年(公元1785年)又向大阪商人徵收御用金。次年更向全國居民徵收御用金，從而引起了各界的不滿，田沼政權終於倒臺。
田沼政策的特質及其失敗
田沼的政策是根據當時的現實情況制定的，因爲商品經濟已發展到單靠復古主義政策不能應付了，田沼認識到當時商業高利貸資本對幕藩財政的支配力量，採取了勾結、利用商業資本的方針。通過商業高利貸資本，捶取農民商品經濟發展的新成果，以解救幕藩的財政危機。他企圖在封建體制所允許的範圍內，把幕藩制的社會基礎向貨幣經濟方面擴大。
田沼政策雖有適應現實的一些特點，但由於他是站在維護封建統治的立場上來發展生產的，結果必然導致商品經濟與幕藩體制間的矛盾進一步擴大和加深。田沼一方面堅持向農民徵收實物質租，一方面讓特權商人支配商品流通機構，攫取農民商品經濟的新成果。結果是特權商人勢力增大，廣大生產者除受封建剝削外，還受特權商人壟斷經濟作物，壓價購買，更加貧困化。田沼意次一夥卻賣官靡爵，過着奢侈頹廢的生活。天明4年(公元1784年)意知受賄食言，被納賄的武士殺死，意次地位也日趨動搖。
天明饑荒與農民暴動
田沼執政期間，連續發生嚴重的自然災害。明和7至9年(公元1770年—公元1772年)，江戶、大阪大火。與此同時，江戶、東海道、九州、奧羽洪水，江戶更受暴風襲擊。安永2年(公元1773年)流行傳染病。安永7年(公元1778年)，京都、日向洪水。安永7至8年(公元1778年—公元1779年)，伊豆大島火山噴發。公元1779年鹿兒島櫻島火山噴火。天明3年(公元1783年)淺間山火山爆發，熔岩飛濺十餘國，死者達2萬餘人。同年起，從關東到東北、奧羽，連續發生大雨、大風、霜凍等，繼續幾年，受害嚴重，出現了“天明饑荒”。天明3至4年(公元1783年—公元1784年)津輕郡(青森縣西北部)餓死者達12萬人，據說全家死亡變成空室者3.5萬餘戶。仙台藩餓死者14至15萬人。天明4年春，因傳染病死亡者也很多，餓死者則達30萬人。
這時的農民，已不是芝麻似的散漫和被任意壓榨的對象了。當他們再也無法忍受下去時，便團結一致，拿起竹槍、鐮刀，舉起席旗進行戰鬥。用幕府老中鬆平定信的話說：“出告示，民衆也不聽，反加誹謗，凡事下凌上。”當時的社會，正如米澤藩藩醫所說：“稍有變故，人心即生動盪，向農民徵稅稍苛，便滋生事端。連年到處出現黨徒，日光方平息，又出山縣大貳。大阪有騷動，佐渡即不穩。伊勢起糾葛，越後便喧器，天下漸呈動亂之兆。爲國主者自警之日來臨矣。”
農民起義風起雲涌，寶曆5至6年(公元1755年—公元1756年)，秋田等地因濫發紙幣，物價高漲，爆發起義20次。明和1至2年(公元1764年—公元1765年)，關東幕府領地爆發了島原起義以來最大的農民戰爭。它起因於幕府向農民徵苛稅，20萬農民進江戶，最後爲幕軍殘酷鎮壓。80年代發生嚴重天災，農民起義成爲封建制度真正的威脅。天明3年(公元1783年)達39次，天明6至7年(公元1786年—公元1787年)2年，分別達20至30餘次，是僅次於維新前夕起義的高峯時期。1786年備後福山藩二萬農民起義，在祕密組織——太平組領導下，同領主軍作戰，農民沒有一人犧牲而取得完全勝利。
城市貧民的暴動與田沼政治的沒落
城鎮的市民暴動，以明和5年(公元1768年)新瀉的暴動最突出。新瀉市民爲反對米價高漲，領主苛稅，趕走了四奉行(市、鎮長)以下的幕吏，由新興商人執掌市政達2月之久。建立自衛組織，廉價售米給貧苦市民，並降低典當利息，成爲這一時期城鎮市民暴動的典型。
天明6至7年(公元1786年—公元1787年)，由於商人乘天災饑荒，擡高米價，城市貧民起義、暴動、幾遍全日本，其中以江戶市民暴動的規模最大。暴動從1787年5月18日開始，由5000多人組成的起義隊伍分成24組，搗毀本所、深川兩區附近的所有糧店、倉庫和富人住宅。20日暴動擴大到赤阪、四谷、青山等區。21日更波及到芝、高輪、日本橋、淺草一帶。22日遍及全市，搗毀糧店980家以上，酒店、典當業達8000家，整整4天，幕府統治完全癱瘓。當時人認爲，這次暴動甚於享保18年百倍(《夢語》)，實“江戶建城以來未曾有
之事變。
田沼政權在城鄉起義暴動打擊下，陷於四面楚歌，統治階級羣起攻擊。天明6年(公元1786年)8月田沼被免職。10個月後，保守派代表人物奧州白河藩主鬆平定欣出任老中，1788年升爲家齊的宰臣，擔當幕政。
強化封建小農經濟與壓抑商品經濟
鬆平定信出任老中時的情況是：農村階級分化加劇，破產農民不斷流入城市;特權高利貸商人財勢日益增長，市民生活貧困;武士債臺高築，幕藩財政更加拮据。在城鄉人民暴動壓力下，幕府被迫拿出20萬兩，高價買米配售市民，但仍無濟於事，連旗本俸米都不斷拖欠。定信爲解救危機，進行了一系列改革，史稱“寬政改革”。
寬政改革的重點是穩定封建的小農經濟。由於田沼時代農村階級分化劇烈，農業人口減少，貢租收入難以保證，定信採取瞭如下的農村政策：1.強制外出農民還鄉。1788年12月後陸續對農民外流較多的東北及關東地方發佈禁止農民外出作工令。規定外出作工者，須經領主許可，期限一年，到期必須歸農。對還鄉者，發給旅費及農具資金。2.禁止墮胎、溺嬰，發給撫育幼兒費(但寬政後，農村人口仍少增加，所以德川時代日本人口始終末超出2500萬至43000萬)3.設立“入足寄場”即勞動收容所於江戶石川島(公元1790年2月)。收容捕來的所謂“浮浪之徒”，包括流入城市的農民、城市貧民或刑滿無家可歸者，強制勞動，學習技藝3至6年後，使就業或歸農。這一制度也具有維持社會治安的作用。4.設立義倉。在各地把軍用米作爲種子和調節米價用，貯入社倉，也用以備荒，稱爲“圍米(常平倉)制”。5。限制種植經濟作物。爲保證領主貢租收入，除米、油菜籽及棉花外，一律禁種。
在穩定農村經濟的基礎上，公元1770年起，便加緊徵收貢租。當時定信指示地方官吏：“稅重不會給農民造成困難，寬延則使村紀鬆弛，實衰微之根源。”繼而命令對已實施定免法(定租制)地方貢租較輕者，改爲檢見法(勘查制)。經勘查增租後，再按新增標準定租。這種橫徵暴斂，激起農民的激烈鬥爭。
對於城市經濟，定信採取了與田沼扶植特權商人、發展並壟斷工商業等方針完全相反的政策。他壓抑商品經濟，企圖倒退到自然經濟。首先撤銷田沼時代爲實行專賣制而設立的人蔘座、鐵座、黃銅座及批發行對油菜籽、棉子油的壟斷，撤銷大阪原棉定期交易所(棉花投機機構)，排除商業尚利貸資本勢力，由幕府直接統制商品流通。
爲解決幕藩財政困難，定信採取了一系列措施：
1、厲行節約。1987年8月發佈3年儉約。1789年3月又發佈禁奢令，規定細則，嚴禁武士、人民服飾華美及製作買賣奢侈品。同年5月又發佈5年儉約令，半減幕府支出，府內費用也削減三分之一。
2、廢棄債務。爲救濟武士，公元1789年9月發佈《棄捐令》，強迫“札差”商人高利貸放棄6年前的債權，減輕5年以內的債息，分期償還。但這完全不能解決武士的根本問題。
3、物價、貨幣的調節。爲制止漲價，公元1789年發佈降價令，並加強10幫批發商公會。又爲穩定貨幣行情，停止鑄錢，收買銅錢，禁向江戶運輸錢幣，但收效不大。爲貫徹這些措施，佈置密探，實行特務政治。
4、最後是肅正綱紀，要求官吏廉潔務實，反對賄賂和貪污挪用女款。
禁止異學與堅持鎖國
在思想文化上，幕府任柴野粟山、岡田寒泉、古賀精裏等史稱“寬政三博士”及尾藤二洲爲儒官，定朱子學爲正學，貶其他學派爲“異學”，禁止在幕府的昌平阪學問所講授異學，言論出版受到嚴重限制。鎮壓反對朱子學及批判幕府者。天明8年(公元1788年)，朋誠堂喜三二，因寫《文武兩道萬石篩》諷刺改革，受到“謹慎”處分。寬政元年(公元1789年)，戀川春町因繪圖小說《鸚鵡學吞文武兩道》受罰病死(一說自殺)。寬政2年(公元1790年)公佈出版管理法，規定凡出版新書，必須由“奉行所”(市政府)批准。寬政3年(公元1791年)民間小說家山東京傳被誣爲違反“灑落本”(花柳文學)禁令預受處分。寬政4年(公元1792年)，洋學者林子平因著《三國通覽圖說》、《海國兵談》，提出海防的緊要，卻被指責爲“談論外夷無稽之談，動搖人心”、以“處士橫議”罪被處禁閉。這種封建專制的思想文化統制，就是江戶史上所謂“寬政異學之禁”。
鬆平定信對外厲行鎖國，就在林子平處刑後4個月，俄帝遣使臘克斯曼(Adam Laxman，公元1766年—公元1796年)，借送還日本漂流民大黑屋幸太夫(公元1751年—公元1828年)爲名，到北海道根室要求通商，定信令他回國。次年即命諸侯加強沿海警備。定信斷言：“國家長久之基，在無外船出入。”對長崎貿易，認爲“運來無用之玩具，換走有用之銅，非成長遠之計”，企圖將貿易減半，並令外貿港口長崎的市民歸農。
寬政改革的成果
寬政改革不是在風平浪靜中進行的。以農民爲主力的廣大人民不斷掀起反抗，統治階級內部也出現了反對派。上層權貴們不滿定信的節約禁奢政策，以將軍家齊生父一橋治濟爲首的一派和定信發生對立。正在這時，西方資本主義侵略勢力開始逼近日本，國內矛盾和外部侵略使統治階級日感危機的來臨;寬政5年(公元1793年)7月，鬆平定信被解除老中職，寬政改革前後7年告終。
寬政復古主義的各項改革政策沒有解決幕藩體制的根本矛盾，只是憑藉幕府專制權力作的表面修改。作爲改革最重要的經濟政策，完全無視現實，遭到各方面強烈抵抗，沒有取得成效。無論是對物價的統制，改鑄貨幣，對“札差”的“棄捐令”，都不是用一紙法令所能解決的。因爲經過田沼時代成長起來的商業高利貸資本勢力，已經不是強制所能處理的了。不過，寬政改革在整理財政上多少取得一些成就，暫時解決了幕府長期的財政赤字問題。因此，使幕府壽命又得以延長30年。
